مدخل عام

يذهب فقهاء القانون الى ان المهم من التشريعات-وخصوصا المجتمعية التي تدعم ثقافة المجتمع- ،ليس اصدارها فقط وانما المهم ..ماهو القدر المستطاع من عملية تداولها والأخذ بها داخل المجتمع السائد بدون استخدام القوة في التطبيق،ولذلك ميًز هؤلاء الفقهاء بين قانون القوة وقوة القانون..الاول يفرض القانون بواسطة مجموعة اجراءات رقابية وردعية تحمًل وتحاسب من لم يلتزم به،والثاني يترك من يقع عليه القانون ان يلتزم به طوعا دون ان تقسره الاجراءات الرقابية والردعية،وهذان الشكلان من تنفيذ القانون،يكشفان عن الممارسات السياسية والحقوقية والمدنية مثلما يحددان نوع النظام السياسي اذا كان متعسفا في تنفيذ القانون كالنظام الاستبدادي ام كان تداواليا وتنمويا كالنظام التعددي.

***

حال واقعنا الاجتماعي التداولي للتشريعات بين الكتابة-النص- والتطبيق ،مختلف ومتباين على نحو معين ليبرز حالة شبه تنموية بين النص وتنفيذه ،تحتاج الى تدشين مسافة زمنية لكي نحقق انتقالة معينة في تداول القوانين الديمقراطية بعد سقوط الاستبدادية.

عقب العام 2003 ،تحوًل نظامنا السياسي ومجتمعنا العراقي من نظام قانون القوة الى قوة القانون بشكل مفاجىء وحاد ما جعل السلطة بكل جبروتها السابق تنتقل الى المجتمع التداولي الجديد ،وتدخل التشريعات الجديدة اختبارها الصعب وتعبر عن وظيفيتها في ظروف تدشينية بالغة الصعوبة متخلخلة عبر ابعاد متعددة ومتداخلة حتى بات نظامنا الاجتماعي وئيدا ان لم نقل متخبطا وليس بمقدوره استيعاب الصدمة الا في حدود التوقيتات المنصوص عليها في قوانين المرحلة الانتقالية وتأسيس الجمعية الوطنية وشكل الحراك السياسي المتململ في حين ظلت الارتكاسات التطبيقية الماضية ،تعاود الى الظهور في سياقات هجينة بين تأثير القوة وممارسة الضغط التسلطي في الاستئثار في الاستفادة من القانون على نحو خاطىء.

***

الآن ..بعد مرور اكثر من عقد من الزمان منذ 2003،نستطيع ان نقرأ ما نصت عليه التشريعات ومن ثم قراءة ما نص عليه واقع تداولها وتطبيقها،بعد ذلك ندرس ما اشتركت عليه النصوص القانونية في المرحلة الانتقالية وعملية اختبارها التطبيقي لكي تنتج التشريعات الوطنية في ما بعد.

***

هذه المقدمة الآنفة،هي مدخل لدراسة مقارنة وتطورية عن تشريعين قانونيين ،الاول،نافذ، اصدر في المرحلة الانتقالية والاخر ،يعد مشروعا بعد تأسيس الجمعية الوطنية وكتابة الدستور،واساس المقارنة هنا يعتمد على معطيات اختبار الاول لأنه موضع التطبيق للفترة الماضية وقراءة المظاهر التي تمثل الفجوة الواسعة بين كتابة واصدار القانونين وامكانيات تطبيقهما بالشكل المناسب،فالاول -الامر 66- الخاص بتشكيل الهيئة العراقية العامة لخدمات البث والارسال الصادرعن سلطة الائتلاف المؤقتة بتاريخ 20آذار2004،والثاني مشروع قانون هيئة الاعلام العراقي الذي لم يقره مجلس النواب بعد.

***

اذن لدينا حصيلة للقراءة يجب مناقشتها سواء على وجه العموم في التشريعات الانتقالية وواقع تطبيقها او على وجه الخصوص في الامر 66 والمشروع القانوني اللاحق له في نطاق النقاط الاتية:

محصلة اختبار تطبيق القانون.

كيف تغدو محصلة الاختبار شرعة واساس تطوري لقانون وطني جديد.

ماهي دلالة محصلة الاختبار والاساس التطوري اذا قرأنا مشروع القانون الجديد في تفاصيله.

وتبعا لذلك ماهي الاستعدادات والامكانات التطبيقية المتوفرة لدينا في العام 2003 ،وكيف جاءت لكي يطلق الاعلام الحر حسب الامر 66 بطريقة مثالية تغشي الابصار لو استعادت ذاكرتنا وبلمحة سريعة ما ساد من أحادية اعلامية وتكميم مطلق .. حين ينص القانون –الامر 66- على ان عدم التدخل في استقلال الاعلام هو من واجب الحكومات وان الاعلام الجديد غير خاضع للرقابة والنفوذ غير الملائمين كما يجب ان لايتعرض للضغط من قبل قوى خارجية او داخلية وعدم التدخل في شؤونه.

وجاءت هذه الفقرات في نص الامر في الوقت الذي جرت خطوات ممهدة مسبقة عبر تشكيل اولي سابق اطلق عليه شبكة الاعلام العراقي ويضم جريدة الصباح وفضائية العراقية بطريقة اعتمدت على لملمة سريعة لعدد من الطاقات الاعلامية الوطنية والاجنبية التي استثمرت نفس امكنة ووسائل النظام السابق ولكن على نحو تحريري مغاير ،يعبر عن ازاحة الاعلام السابق واحلال الجديد على قاعدة الاملاك العامة او "الدولة".

وفي تلك الفترة القصيرة جدا قبل صدور الامر 66 وادماج شبكة الاعلام العراقي في هيئة البث والارسال،تمكنت جريدة الصباح مثلا من ان تبني هيكلية ادارية مستقلة في ظل اسقاط وزارة الاعلام وتحول الكثير من المنتسبين والمباني اليها دون ان يزال شيوعها ونمو عوائدها الاعلانية والمنح الى الحد الذي ادى الى نشوء بعض دعوات الانفصال عن الشبكة في العام 2006 فيما كتب مرة احد رؤساء التحرير مايسمى خطأ "افتتاحية" ،اكد في ختامها بأنه يستطيع ان يصرف رواتب الشبكة التي تعاني عجزا ملموسا الى عشر سنين مقبلة في الوقت الذي سبق وان قدم عددا من المليارات لسد العجز.

هذا يعني ان اللجنة المالية المتشكلة تبعا للامر 66 والذي يقضي بمراجعة جميع مصادر التمويل وتقديمها الى مجلس الحكام واجراء عمليات الجرد ووضع اجراءات قياسية جديدة لمراقبة ضبط الاصول وادائها،كل ذلك لم يجر وفقا للقانون وانما ساد في اجواء ارتجالية لم تعمل على ضبط الانساغ الادارية والمالية الا في وقت متأخر وتبعا لاستخدام القوة وحجب صلاحيات رئيس تحرير الصباح وليس بناء الهيكلية التي ترتبط بالخطة المالية للهيئة كلها.

***

وهكذا فأن الامر 66 لم يعمل في وضعه التطبيقي على اعادة تاهيل الاعلام العراقي سواء في مجال الادارة او التحرير الا في حدود يسيرة لاتعد نجاحا بالمرة مثلما ليس من المستبعد ان تعد فشلا ذريعا.

من جانب آخر،جاء مشروع القانون الوطني ليزيد الطين بله كما يقال،فبدلا من ان يعمل على الثوابت الجديدة في الاعلام المستقل كما جاء في القانون الانتقالي الا انه اظهر حالة من فض النزاع بين النص والواقع التطبيقي له،وبدلا من ان يرتقي بالنزاع الى ما يسمى اللقاء في منتصف الطريق،نجده يجري تسوية لما يبتغيه الاعلام الحر وبين حالات الضغط التي تمارسها جهات رسمية معينة.

على سبيل المثال فقد القى مشروع القانون الجديد مسألة الادارة المالية على مسؤولية الجهات الحكومية في تنظيم حسابات الايرادات وصلاحية الصرف وفق الاصول المحاسبية الحكومية فيما هي من صلب مسؤوليته اولا، وخلى مشروع القانون من هيكلة الادارة المالية للهيئة فيما اكد الامر 66 على ان اللجنة المالية،تعمل كهيئة متشكلة من ثلاثة اعضاء مراقبة لضمان الفعالية والشفافية في استعمال الاموال العامة والاموال والمعدات الممنوحة وفحص النفقات فضلا عن ان اللجنة وكما في النص المذكور ترغم المدير العام على تقديم المعلومات ذات العلاقة والاستجابة للاسئلة المتعلقة.

اننا الآن لسنا آزاء امكانية تطبيق القانون وانما الغاء لجنة مهمة من شأنه ان يخفي مترتبات قانونية قد يكون من الاولى التحضير لها والبت بها قبل القائها على الجهات الحكومية وتأثيراتها خارج الهيئة.

واذا كان التبرير الجاهز بان دائرة المفتش العام تعد بديلا للجنة المالية فمن غير المعقول عد ذلك لأن المفتش العام جزءا من السلطة التنفيذية فيما ادرج ضمن مشروع القانون على انه جزء من تشكيلات هيئة الاعلام الاساسية،فهل هذا صحيح؟.

وواحدة من حالات إغشاء الابصار لدى المشرع بانه استبعد هيكيلة اللجنة المالية بوصفها احدى ضمانات الشفافية التي تؤكد عدم التأثيرات الحكومية والترابط المنظم وبالتالي هي جزء لا يتجزأ من منظومة الاعلام الحر المستقل وعدم التدخل في شؤونه.

***

وبالقدر الذي جاء به نص الامر 66 مفاجئا وصادما،جرت امكانيات تنفيذه على نحو من خبرات مترددة ووجلة لايمكنها بأي حال ان تستوعب التحول الحاد من الاعلام المستبد الى الحر ،فكانت النيات طيبة وسليمة الا ان السلوك المهني سرعان الى ما يرتكس الى ادوار شبيهة بمركزيات جديدة وقرابيات ارضائية متأصلة وتأثيرات سياسية غير مباشرة،مثلت مخاضا تحوليا لم يكن بالمستوى المطلوب في حين لم تسع الى تعجيله او تثبيته اسانيد تنفيذية للتشريعات التي تفعًل النظام القضائي لكي يدافع عن شىء اسمه استقلال الاعلام،وكان من الممكن للمشرع في مشروع الهيئة ان ينتبه لضرورة الحد من تدخل الجهات الحكومية ويؤكده في فقرة من القانون غير انه تغاضى عن ذلك النص الصريح واكتفى بالمواراة اللغوية والشعارية من قبيل بناء اعلام حر ومستقل،يتسم بالمهنية والنزاهة والحيادية والشفافية وغير ذلك كما جاء في نص المشروع.

الى هنا يمكننا الاستنتاج بان محصلة اختبار الامر 66 لم تكن بالمستوى المطلوب او الايجابي فما زالت الصورة مشوشة اذ ساد عربيا ودوليا مصطلح الاعلام الرسمي او شبه الرسمي لشبكة الاعلام العراقي دون ان ينفيه او يؤكده احد محليا،واذا كانت محنة شبكة الاعلام ليست في الامر 66 فهي حتما في الاستعدادات والامكانات الذاتية والموضوعية في التطبيق،على سبيل المثال عجز وسائلها عن اصدار الانظمة الداخلية مثل خطط العمل ومنهاجيات التحرير غير ان هذا المعطى يجب الا ينسحب على مشروع قانون الهيئة بوصفه تراتبا وتواصلا لما هو مفقود.

فما هو هذا المفقود بالتحديد لكي يتم التراتب والتواصل باتجاه مشروع القانون الوطني للاعلام الحر اذ يمكن اجماله بالنقاط التالية:

قراءة دقيقة لمعطيات تنفيذ القانون الانتقالي،تؤكد ان الشبكة مازالت في هيكليتها تمثل انتقالا شكلانيا من سياق ادارة الشركات المعروفة قبل ان تؤمم من قبل الدولة الى سياق ادارة وزارة المالية،ولم يمثل الامر 66 اساسا بنيويا او هيكليا لها فضلا عن ان الجمعية الوطنية ومجلس النواب والقضاء لم يصلوا الى درجة مناسبة من التكامل في عملهم آزاء الشبكة بحيث تبرز درجة او مستوى استقلالية الاعلام الحر وسميت الحالة السائدة العمل بالوكالة كشكل من اشكال اضطرار الجهاز التنفيذي للعمل باية صيغة ممكنة.

وفي ظل هذا الفقد- عدم تكامل السلطات الثلاث- ادى الى الحاق الشبكة بالجهاز التنفيذي على نحو معين وعدم وضوح منهجيتها لدى نفسها او الآخرين على حد سواء.

عجز وسائل الشبكة عن اصدار الانظمة الداخلية ومنهاجيات التحرير الا في حدود عامة كميثاق العمل وسواه هو حاصل نتيجة لوضع الشبكة نفسه في واقع النظام السياسي والبرلماني.

المشكلة ان مشروع القانون الوطني جاء كصيغة تسوية لكل الفقدانات داخل الشبكة فبدلا من يبحث المشرع عن الاصل في القانون ،نجده يضعه هدفا مائعا من خلال الاستثناء.

***

في مكان آخر من نص المشروع،يؤكد خضوع هيئة الاعلام العراقي الى رقابة مجلس النواب وتتمتع بالشخصية المعنوية كما في المادة 2،وتذكر المادة 5 بان الهيئة مستقلة في عملها الاعلامي والاداري والمالي ولا يعرف احد ماهي الرقابة والشخصية المعنوية والمستقلة الا اذا استفتيت المحكمة الدستورية العليا ،ولا يعلم احد ايضا وضع المحكمة "السياقضائي" الذي يقوم على اساسه التفسير.

ومع ذلك لم يفت كاتب النص ان يكتب نصا صريحا في المادة 14ثانيا من ان الهيئة تعمل مستقلة عن السلطة التنفيذية او اي جهة آخرى ولكن في سياق عمل مجلس الامناء،والسؤال هو لماذا لايكون هذا النص في سياق عمل الهيئة نفسها للمزيد من الدقة.

الا يعني ان مشروع قانون الهيئة لم يأت كتطور للقانون الانتقالي قدر ما جاء لسد فجوات تطبيقه في ظل الوضع الاجتماعي السائد وبالتالي هو تلبية لمستوى الواقع السياسي السائد ومحاولة لتطبيعه على صعيد اصدار وتنفيذ التشريعات.

لماذا لا يعرًف مصطلح استقلال الاعلام كما جاء في القانون الانتقالي بشكل صريح من القسم 2-5 كونه القدرة المالية والتحريرية والادارية على ممارسة العمل دون الخضوع لتأثير او سيطرة الحكومة او تأثير اي مصالح خارجية غير ملائمة.

خاتمة

ان عملية اعادة تأهيل الاعلام الحر على مستوى الدولة يقتضي من مشروع القانون ان ينتبه الى النقاط الاتية:

البحث في اصل القانون من دون حساب الاستثناء الا في ضوء ما يفرضه واقع التطبيق تطلعا الى تخطيه وعد الامر 66 اساسا جوهريا لفكرة الاعلام الحر "التابع" للدولة.

اعادة دمج شبكة الاعلام في هيئة الاعلام العراقي بالصيغة التي لم يتم استكمالها في تطبيق الامر 66.

دراسة الحالة العامة لواقع العمل السياسي والبرلماني الآني في ضوء التطلعات الدستورية والعمل على الارتقاء بها داخل المجتمع والدولة.

اعادة تشكيل اللجنة المالية التي تعمل على مراجعة الموارد المالية السابقة وفض نزاع ملكية المباني بالتشاور مع مجلس الامناء اوالحكام ومن ثم اتخاذ قرار حكومي فضلا عن مهامها المذكورة تبعا للقانون.

تعريف المصطلحات المهمة في العمل المهني التحريري مثل استقلال الاعلام والهيئة المستقلة ومراقبة مجلس النواب والشخصية المعنوية وغيرها.

توضيح صريح لعلاقة الهيئة بالدولة ومؤسساتها وعلى رأسها الحكومة وما هو الضمان القضائي للحيلولة دون ممارسة الضغوط.

يجب ان يتضمن المشروع مطالبة وسائل الاعلام داخل الهيئة باصدار الانظمة الداخلية التحريرية وبيان عملية تفهمها لمقتضيات تطبيق القانون.

يجب ان ينتبه مجلس الحكام او الامناء الى الفصل بين العقود التجارية والاعلانية المسموح بها تبعا للقانون وبين ممارسة التأثير لهذه العقود على المجال التحريري.

لايعد مكتب المفتش العام جزءا من تشكيلات الهيئة الاساسية وانما هو تابع للسلطة التنفيذية.

لم يؤكد المجلس التنفيذي والامناء بشكل مباشر على اهمية الجمهور والرأي العام بوصفهما الطرف الاساس في عملية الانتاج الاعلامي ودوره التفاعلي.

تمثيل الجمهور في ما يتعلق بالبرامج هو من اختصاص مجلس الحكام كما جاء في الامر 66 الا انه لم يكن واضحا في مشروع القانون.

مجلس الحكام هو الوسط القانوني الذي تم اقراره ليكون حاجزا بين الهيئة والحكومة كما في الامر 66 وقد ابهم هذا الدور في مشروع القانون.